古代的引力 · 08
权力关进笼子，钥匙仍在手里
1999年9月，台湾第三届国民大会修改宪法增修条文，顺手把自己的任期延长了两年又四十二天。代表人民很辛苦，既然已经代表惯了，不妨替人民多代表一阵。
然而，事情没有就此办成。立法委员提出释宪声请，2000年3月24日，大法官作出释字第499号解释，认定相关修宪有重大明显的程序瑕疵，自行延任又违背民主授权与利益回避等原则，使相关条文失效。[1]
这件事值得看的，并不是选出来的人终于懂得了克己。他们恰恰没有克己。值得看的是，他们已经决定不克己，却有人能够使这个决定不算数。
2013年，“把权力关进制度的笼子里”成为一句广为人知的政治表述。[2] 笼子的比喻甚好，有边界，有约束，铁栅栏也很容易画。只是画的时候，常常漏了一件小东西：钥匙。
谁来关，谁能开，里面的人不高兴了，谁有资格不理会？
这不只是最高层的问题。一个部门能处分人，一所学校能决定学生的去留，一个办事机构能扣住别人应得的东西，便各有各的笼子要关。约束的办法可以不同，问题却相通：受到这份权力影响的人，能否不经掌权者恩准，就要求审查他的决定？若投诉最后只变成请当事人重新发落，规章写得再细，也不过是替他的脾气多编了一本目录。
然而，中国人对于钥匙的关心，常常另有方向。
钥匙归谁，倒未必紧要。紧要的是出了事情，知道谁有钥匙，知道该向谁下跪。明君最好，青天也好；两者都不来，路过一位侠客亦无不可。总得有个人，比眼前欺负自己的那个人更厉害，而且肯站在自己这一边。
这当然有它十分切实的理由。一个正在受欺负的人，首先想的是脱身。让他先等制度完善，再考虑自己的冤屈，未免站着说话不腰疼。倘若原本可以照章解决的事情，拖过几个窗口仍没有结果，上面一句批示却立刻有了下文，那么他学会的便不是如何使用程序，而是如何使有用的人看见自己。
文书写给程序，眼泪留给青天。
政治学者李连江对1999至2001年中国农村四个县的调查与访谈，曾发现一种分层的信任：一些人可以强烈不满地方官员，同时仍相信中央怀有好的意图，把问题归于下面不执行，或上面未能掌握实情。求助失败也可能侵蚀这样的期待，并非永不动摇。[3] 但它至少说明，对眼前权力的愤怒，并不天然转化为对权力本身的限制要求；也可能转化为盼望更高的权力赶紧下来。
问题便在这里转了一道弯。
假如一个人依法应得的补偿，经过正常申诉便能领到，他是在要求一个机构履行义务。即使办事者态度和气，值得道谢，权利也不因此变成人情。然而，若这笔钱非得等某位领导特别过问才肯发下来，事情又被讲成领导体恤疾苦、破例关照，那么原本欠他的公道，便渐渐变成了他欠领导的恩德。
东西拿回来了，身份却矮了下去。
下一次有同样遭遇的人，未必能拿着这次的处理理由要求同样办理，却知道应当去找哪位好人。机构无须因此形成一项人人可用的承诺，个人倒多了一桩为民作主的佳话。纠错越是依赖特别关照，特别关照便越显得不可或缺。一次真实的解救，完全可能给长期的依附添上一条真实的理由。
于是，下面的期待与上面的自许，接得严丝合缝。
“当官不与民作主，不如回家卖红薯。”这句流传甚广的戏词，把好官的职责说得明白。[4] 它首先是在责备那些白吃俸禄、不肯承担的人，不能说这责备错了。可是，当主持公道还得依靠某个好官肯不肯出面，替民伸冤便容易长出另一层意思：民的事情，总要由官来作主。
百姓有冤，父母官该疼；百姓糊涂，父母官该教；百姓不听话，父母官该管。爱护、教化与管束，原来可以装在同一个称谓里。你请他照顾你的苦处，他也就容易认为，自己有资格安排你的活法。
《大学》说“民之所好好之，民之所恶恶之，此之谓民之父母”，原有要求居上者体察百姓好恶的意思。[5] 可是，父母的比喻还有一种便利：谁比孩子更懂得孩子的利益，通常由父母回答。官员如果认定自己的安排才真正有益于民，眼前百姓的反对，便很容易被解释为见识不够、只顾眼前，还不懂他的一片苦心。
这里不难听见熟悉的声调：我都是为你好。
它在家庭里已足以令人窒息，添上公章，便更加周全。人可以感激一位官员的尽责，却不该因此被收作他的儿女。你在某一件事上帮过我，不能由此取得替我决定其余事情的资格；你不拿我的钱，也不等于你可以拿走我的主张。
然而，这样的界限，对于自认有志于天下的人，常常显得太小气。
“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”，传诵的“横渠四句”何其壮阔。文天祥在《御试策》中使用这一表述时，前面接着的，正是“圣人出而”四字。[6] 天地、生民、往圣、万世，俱在一人所承之道中得到安顿。圣人出，天下治，便成了一种极有诱惑力的政治想象。
我并不怀疑，这套理想养得出真正肯担当、肯牺牲的人。麻烦恰在于，真诚的担当也可能使人越过本应存在的界限。一个人若以天下为己任，却不承认天下人有不受他安排的权利，那么抱负越大，别人可以自己作主的地方，反而越小。
万世的太平已有着落，眼前一个人的不愿意，倒成了麻烦。
从劝人修养自己，到凭此取得安排他人的资格，中间本来隔着一条沟。士大夫的宏愿一旦与官位接上，这条沟便容易被填平：我读书明理，所以比你更知道什么是公道；我立志为民，所以我的权力理应替你使用；我既无私心，你再来限制我，岂不是妨碍我做好事？
嘴上为民，心里为己，当然虚伪。更深一层的虚伪，却在于一种只许以民为名、不许民来检验的理想：人即使真相信自己没有私心，也能把“为民”当作不受人民质问的理由。宣言说要替生民立命，具体的生民一来追问，先被要求顾全大局；满口不负天下，眼前的人却连一句“不愿意”都说不安稳。宏愿与现实之间，并非只差几个道德败坏的人，还隔着一种安排：被照顾的人没有可靠的办法，拒绝别人继续替自己作主。
坏人掌权，便说是德不配位；好人受阻，便说是权力还不够。前者要另换贤者，后者要扫清掣肘。折腾到最后，那位置总是无辜，坐在上面的人还可以再圣明一些。
这也解释了，为什么清官、侠客乃至明君，在想象中总是彼此成全。
《三侠五义》里的展昭，经包公推荐，由皇帝封为御前四品带刀护卫，奉命在开封府供职。江湖的本领，终于进入了青天的衙门。耐人寻味的是，同一回中，庞吉陷害包公的事已被揭出，皇帝却念他是国戚，从宽罚俸三年，令他向包公赔罪，事情也就过去了。[7]
青天有皇上作主，皇上另有亲戚。
小说自然不是官场档案，却把一种愿望与它的难处同时摆了出来：好人须得有靠山，公道才施展得开；而靠山如何使用自己的权力，又须相信靠山是个好人。侠客可以救你一回，清官可以替你伸一回冤，若再向上追问，最后仍是某位尊者的心术。正义走了很远，走到头，却又站在一个人的面前。
于是，人们格外热衷于辨认谁是好人，却不大习惯追问，好人为什么也需要受到限制。
若一个官员曾为百姓办过实事，对他的监督便容易被说成忘恩；若一个领导曾替部属挡过风雨，部属再要求公开理由，便可能显得不识抬举。人们原先赞许的是他的某次行为，后来维护的却成了他的整个人；再往后，连他有权决定什么，也一并包在好人的名下，不宜拆开细问。
这时，钥匙握在谁手里，就真有了感情。
怀疑钥匙的保管办法，会被听成怀疑恩人的品格。要求一种即使换人也能照常运作的约束，则仿佛提前盼着恩人离开。权力不必每一次都动用强制，只须让制约它的人先背上一笔道德债，许多话便很难再说出口。公道一旦变成恩典，要求公道的人，反倒要先证明自己不是忘恩负义。
这套关系的顽固，也在于它能不断找到眼前的好处。官员借助上级的支持处理难题，百姓借助官员的过问摆脱困境，旁人从成功经验里学到门路。大家未必都在撒谎，事情甚至真的办好了，唯独那条不必求人也能走通的路，仍旧没有修成。下回路再堵上，解决办法便还是找一位更有办法的人。
古代并非只靠坏人活着。好人的功劳，也能替它续命。
当然，约束权力不能只靠劝好人谦逊。上级管下级，纪律查违纪，都是可以认真运作的安排。2016年的《中国共产党党内监督条例》不仅规定党中央统一领导监督，也规定中央全会监督政治局，并列入同级、下级及社会监督等内容。[8] 不能因为监督发生在组织内部，便把它处理的真实问题一笔抹去。
但把官员管得很严，与使受权力影响的人取得可靠的救济，毕竟不是一回事。内部监督也能查违法、纠滥权；问题是，受害者能否依明确的资格启动审查，审查者能否不受被审查者摆布，纠正决定能否实际执行。若这些仍要等掌权者首肯，那么他管部属越严，未必意味着别人越能管住他。
黄宗羲批评后世之法，说它是“一家之法，而非天下之法”。[9] 他所看到的并非没有法，恰恰可以是规矩繁密，只是繁密的规矩围着一家之得失安排。笼子当然可以很结实，尤其是拿来关下面的人时。
因而，问题也不是不断往上加一层好人。
若一个部门的决定，可以由不受该部门指挥的机关审查；若学校不能仅凭校方不高兴便终止学生的申诉；若救济的理由公开，同样处境的人能够据此提出同样要求，那么受到约束的，才不只是某个坏人的坏脾气。权力仍有人行使，纠纷仍有人裁断，但当事一方不能同时决定，别人究竟有没有资格反对自己。
回头看国大延任案，这一点才是它值得留下的地方。国大并不情愿受审，还对大法官的审查权限提出质疑；大法官必须公开说明，为什么修宪权也有界限，而不能只凭一句自己更懂民主。相关条文失效之后，国大又通过新的修宪安排，结束第三届任期，改设任务型国大；中选会随新条文停止了原定的第四届国大选务。[10] 判断没有停在一纸道理上，后续的规则与机关行动也发生了改变。
这不能讲成又来了一位司法青天。法官也可能迎合权势，法院的地位须在政治竞争、专业实践与制度变化中争取，台湾自己的历史已经表明，它并非设立之初便如此。[11] 正因为没有谁天然可靠，法官也须说明理由，接受权限约束，容得下公开的不同意见。否则，不过是把供奉圣人的位置，搬到另一张椅子上。
这样的安排不保证每个申诉的人都能赢，却使人不必先得到对方喜欢，才有资格要求公正处理。上级可以纠正下级，法官可以否定行政决定，公众可以追问裁判理由；要紧的是，各自有所不能，而不是最终找到一个无所不能的人。
我以为，古代最难退位的，恰是后一种期待。
它使受害者不断寻找更高的保护，也使保护者不断获得更大的资格。百姓盼青天，官员慕圣贤，一边愿意托付，一边乐于担当，末了却很容易合力保住那个不容别人拒绝的位置。换过多少称谓，公道仍要等人赐下。
要走出这番轮回，难处还不只是识破坏人。人也得容许自己感激的人受到限制，容许自认高明的人被寻常人拒绝。你有恩于我，我可以记得；你对我尽了职责，我也可以道谢。但道谢之后，我仍有权说不。
权力进了笼子，不必再请里面的人恩准，才把门关上。
1. 台湾司法院释字第499号解释，2000年3月24日，解释文及理由书。1999年9月修宪使第三届国代延任两年又四十二天，并使第四届立委延任五个月；本文取前者为入口。程序与实体理由应合看，不能简化为无记名表决一概违法。 ↩︎
2. 新华社2013年1月22日报道，《习近平：把权力关进制度的笼子里》，中新网转载。“钥匙”是本文的引申，并非讲话原文。 ↩︎
3. Lianjiang Li, “Political Trust in Rural China”, Modern China 30(2), 2004, pp. 228–258；另参作者上传全文。材料来自1999—2001年四县调查与访谈，不能当作今日全国民意。下文关于特别过问如何使权利被体验为个人恩惠，是本文的机制分析，不是该研究已经证明的完整因果链。 ↩︎
4. 电影频道1905电影网《七品知县卖红薯》资料页，所录经典台词为“当官不与民作主，不如回家卖红薯”。此处引流行戏词，不追认作某位古代官员的实录。该页所录编导阐述还希望由官为民作主推进到百姓自己作主，不能据一句台词概括整部作品的立场。 ↩︎
5. 《礼记·大学》，平天下在治其国章。“民之父母”的原文同时要求体察百姓好恶；本文所论父母官心态的扩张，不等于原句公开主张忽略民意。 ↩︎
6. 文天祥《御试策一道》，宝祐四年。所引为“圣人出而为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”。此处采用传诵的四句格式，以文天祥原文核其措辞及政治语境，不处理各张载传本异文，也不称其为张载唯一原句。“圣人出，天下治”为本文对这一期待的概括。 ↩︎
7. 《三侠五义》第二十二回，庞吉获从宽罚俸及展昭受封、在开封府供职均见本回。本文以小说呈现的权力关系作文化文本分析，不当作宋代史事，也不据此推定所有读者的心理。 ↩︎
8. 《中国共产党党内监督条例》，2016年10月27日通过，第5、9—12条及第六、七章。本文据2016年文本分析内部监督与独立救济的区别，不作当前监督制度的全面成效评估。 ↩︎
9. 黄宗羲《明夷待访录·原法》。采用他对“一家之法”的批评，不把他对三代的理想叙述当成已核实的上古制度史。 ↩︎
10. 释字第499号；2000年4月25日公布的第六次宪法增修条文，第1条；中央选举委员会第275次会议议事录，印刷页108—109。第三届国代任期依新条文至2000年5月19日止。任务型国大及中止原定选务，是后续修宪及执行的结果，不能全部说成499直接下令。 ↩︎
11. Tay-sheng Wang and I-Hsun Sandy Chou, “The Emergence of Modern Constitutional Culture in Taiwan”, National Taiwan University Law Review 5(1), 2010, pp. 21–24。论文讨论专业实践、政治竞争与司法地位变化；本文不据此分配各因素的因果权重，也不把2000年政权交接后的状况倒填为3月决定的既成背景。 ↩︎
